有生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)工作人員問：

  我們在接收到某煤礦項目的環(huán)境影響報告書后，發(fā)現(xiàn)該項目存在未批先建的情形，請問生態(tài)環(huán)境部門是否應(yīng)該先對未批先建的違法行為進行查處后再受理或者批準(zhǔn)企業(yè)的建設(shè)項目環(huán)評審批？

浙江某律師事務(wù)所答：

  對于該問題實務(wù)中確實存在困惑，且困惑的主要來源是因為原環(huán)境保護部辦公廳曾下發(fā)過《關(guān)于進一步加強環(huán)境影響評價違法項目責(zé)任追究的通知》（環(huán)辦函〔2015〕389號），該文件規(guī)定：

  “二、各級環(huán)境保護部門收到建設(shè)項目環(huán)評審批、竣工環(huán)境保護驗收申請時，應(yīng)當(dāng)首先對建設(shè)項目是否存在環(huán)評違法行為及其行政處罰、整改、責(zé)任追究等情況進行審查。對存在環(huán)評違法行為的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)單位主動、如實在申請文件中說明相關(guān)情況。

  三、對于未依法實施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環(huán)評違法項目，一律不予受理其環(huán)評文件、竣工環(huán)境保護驗收申請。

  對于通過隱瞞環(huán)評違法行為進入環(huán)評審批或竣工環(huán)境保護驗收流程的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即終止審批或驗收程序，退回環(huán)評文件或驗收申請，在環(huán)境保護部門網(wǎng)站對建設(shè)單位予以曝光。

  對于通過欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得環(huán)評批復(fù)或通過竣工環(huán)境保護驗收的，應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。

  四、對新發(fā)現(xiàn)的環(huán)評違法項目不及時予以查處的，對按規(guī)定應(yīng)當(dāng)移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)追究責(zé)任的環(huán)評違法項目不移送的，對未實施行政處罰、未按要求整改到位、未按規(guī)定追究責(zé)任的環(huán)評違法項目通過環(huán)評審批或竣工環(huán)境保護驗收的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依規(guī)追究相關(guān)環(huán)境保護部門工作人員責(zé)任。”

  該文件明確實施罰款并整改到位是生態(tài)環(huán)境主管部門受理并批準(zhǔn)環(huán)評申請的前置條件，且要求對不按此操作的工作人員依紀(jì)依規(guī)追究責(zé)任。

  雖然，原環(huán)保部有上述規(guī)定，但本人認(rèn)為上述規(guī)定因違反法律規(guī)定而無效，具體理由如下：

  環(huán)評審批在法律上屬于行政許可，其受理及審批應(yīng)受《行政許可法》的規(guī)制?！缎姓S可法》（2019修正）第四條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?！杯h(huán)評審批屬于《環(huán)境影響評價法》設(shè)定的行政許可，部門規(guī)范性文件無權(quán)擅自設(shè)定環(huán)評審批的條件?！董h(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》中均未將實施罰款并整改到位作為環(huán)評審批的前置條件。

  《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十一條僅明確：建設(shè)項目有下列情形之一的，環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當(dāng)對環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表作出不予批準(zhǔn)的決定：

  （一）建設(shè)項目類型及其選址、布局、規(guī)模等不符合環(huán)境保護法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃；

  （二）所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量未達到國家或者地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，且建設(shè)項目擬采取的措施不能滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)管理要求；

  （三）建設(shè)項目采取的污染防治措施無法確保污染物排放達到國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者未采取必要措施預(yù)防和控制生態(tài)破壞；

  （四）改建、擴建和技術(shù)改造項目，未針對項目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出有效防治措施；

  （五）建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)明顯不實，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評價結(jié)論不明確、不合理。

原環(huán)境保護部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強“未批先建”建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕18號）中明確：

  “三、環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照本通知第一條、第二條規(guī)定對“未批先建”等違法行為作出處罰，建設(shè)單位主動報批環(huán)境影響報告書(表)的，有審批權(quán)的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理,并根據(jù)技術(shù)評估和審查結(jié)論分別作出相應(yīng)處理：

  （一）對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定，并出具審批文件。

  （二）對存在《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十一條所列情形之一的，環(huán)保部門依法不予批準(zhǔn)該項目環(huán)境影響報告書(表)，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀?！?/span>

  該文件比環(huán)辦函〔2015〕389號文更新，且僅明確要求進行處罰，并未將實施處罰作為受理和批準(zhǔn)環(huán)評申請的前置條件，應(yīng)該視為原環(huán)保部對原文件的糾錯。

  綜上，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)依法受理和批準(zhǔn)建設(shè)項目環(huán)評申請，不得擅自將實施處罰和整改到位作為環(huán)評行政許可的前置條件。